Bijlage 5.13 Meerjarenbegroting 2022-2025

Download deze bijlage als PDF:
233028_SWV R&G_bijlage 5.13 v3.pdf

Vastgesteld document: Meerjarenbegroting 2022-2025
CvT Informatie/bespreking/vaststelling/advies d.d. 03-11-2021
MR Informatie/bespreking/advies/instemming d.d. 22-11-2021
OPR Informatie/bespreking/advies/instemming d.d. 23-11-2021
ALV Informatie/bespreking/vaststelling d.d. 08-12-2021
MT Informatie/bespreking/vaststelling d.d.
Directeur-bestuurder V a s t s t e l l i ng d.d.
Bijzonderheden tijdens ALV 8-12-2021:
Afspraak m.b.t. goedkeuring mjb 22-25:
De meerjarenbegroting 22-25 wordt goedgekeurd.
In de oplegger van het vastgestelde document wordt de volgende tekst opgenomen:
De ALV wenst in 2022 een nieuwe begroting voor 2023 e.v. waarbij opgenomen is dat er extra aandacht wordt gevraagd voor:
– Programma 4 – Mogelijke wijzigingen n.a.v. evaluatie “Beleid onderwijs aan leerlingen die hoogbegaafd zijn” en de financiële consequenties hiervan.
– Programma 5 – Onderzoek naar gewenst expertisemodel (afgerond voor 1-7-2023) deze onderdelen kunnen invloed hebben op het meerjarenperspectief (blz 24 huidige begroting).

Versie: 23 november 2021

211208 Meerjarenbegroting SWV RGV 2022-2025

Meerjarenbegroting 2022 – 2025 inclusief Begroting 2022

Inhoudsopgave

0 Vooraf: korte terugblik realisatie
1 Inleiding
2 Kaders en uitgangspunten
3 Leerlingen
4 Baten
5 Lasten
5.1 Algemeen
5.2 Personeel
5.3 Programma’s
6 Resultaat
7 Risicoparagraaf
8 Financiële positie
Bijlage 1 – Samenvatting scenario meer inclusiviteit
Bijlage 2 – Verrekening meerkosten sbo/so met de scholen
Bijlage 3 – Korte toelichting wettelijk verplichte afdrachten aan so en sbo
Bijlage 4 – Meerjarenbegroting en meerjarenbalans RJO opmaak
Bijlage 5 – Indicatieve meerjarenbegroting na vereenvoudiging bekostiging

0 Vooraf: korte terugblik realisatie

De afgelopen jaren bleek telkens dat de realisatie fors achterbleef bij de begroting. Dit heeft een aantal oorzaken:

• Met de invoering van passend onderwijs werden de samenwerkingsverbanden verantwoordelijk voor het dekkend netwerk binnen hun regio. Tegelijkertijd kwamen de toekenning van arrangementen en tlv’s en de bekostiging hiervan in één hand. Deze combinatie was nieuw. Dit leidde tot voorzichtig begroten.
  Inmiddels is deze startfase voorbij. Overigens ontstaat nu een nieuwe situatie: door de dalende tendens in de deelname aan het reguliere bao stijgen de afdrachten sbo en so fors. Gecombineerd met de taakstelling om te voldoen aan de signaleringswaarde voor het eigen vermogen (lees: werken met een beperkte vermogenspositie) vereist dit om scherp te begroten en vooral te monitoren. Het risico van uit de hand lopende afdrachten wordt vanaf nu gedempt door de invoering van maatregel 10, de verwijzer betaalt mee. Dit gegeven biedt meer scherpte bij het begroten van de overige posten.
• De meerjarenbegroting wordt opgesteld in een periode dat de voorlopig vastgestelde leerlingaantallen nog niet bekend zijn. Dat geeft altijd een bepaalde mate van onzekerheid.
  Deze onzekerheid hebben we dit jaar voor het laatst. Vanaf 2023 treedt de vereenvoudigde bekostiging po in werking. Onderdeel hiervan is de vervroeging van de teldatum van 1 oktober naar 1 februari. Dit betekent dat de leerlingaantallen van het eerste begrotingsjaar vanaf volgend jaar al in april/mei bekend zijn, dus voorafgaand aan het begrotingsproces.
• Gedurende het jaar worden tweemaal de bekostigingstarieven geïndexeerd door de overheid, zowel voor de baten als voor de afdrachten sbo en so. Per saldo leidt dit over het algemeen tot een meevaller.
  Sinds 2021 wordt hier in de begroting rekening mee gehouden, door een verwachte indexering toe te passen op de bekostigingstarieven van het eerste jaar. Hierdoor ontstaat extra ruimte die op voorhand kan worden ingevuld. Het percentage wordt gebaseerd op een gemiddelde van de afgelopen jaren. Uiteraard kunnen nog steeds verschillen ontstaan, maar die zijn beperkter in omvang dan de afgelopen jaren.
• De ambitie van het Ondersteuningsplan is hoog. Voor veel onderwerpen worden plannen gemaakt, waarbij financiering gekoppeld wordt aan uitvoering. Uitvoering soms door de organisatie van het swv zelf, maar vaker door de schoolbesturen c.q. hun scholen. In de praktijk blijkt echter telkens weer dat de ambitie groter is dan de snelheid waarmee plannen worden uitgevoerd of dat zelfs afgesproken plannen in het geheel niet worden uitgevoerd, waardoor financiën niet kunnen worden uitgekeerd.
  Vanaf 2022 is het aantal centraal aangestuurde projecten beperkt. Voor een deel gaat het om projecten die reeds lopen, waarvoor de organisatie van het swv verantwoordelijk is. Daarnaast wordt eigenaarschap en verantwoordelijkheid belegd bij de BORS-en voor het opzetten en uitvoeren van steunpuntplannen. Verondersteld mag worden dat hierbij rekening is gehouden met de praktische uitvoerbaarheid gedurende de begrotingsjaren (steunpuntplan duurt 2 jaar) korte termijn. Overigens is hier nu wel een complicerende factor dat de scholen ook geacht worden extra inspanning te leveren in het kader van het Nationaal Programma Onderwijs.
• Verloop in personeel van de organisatie van het SWV is niet altijd direct op te vangen. Waardoor begrote kosten voor formatie niet uitgeput worden.
  Gedurende het schooljaar 2021-2022 is daarom ervaring opgedaan met het inhuren van externe projectleiders.

1 Inleiding

Sinds de invoering van passend onderwijs op 1 augustus 2014 is het tweede ondersteuningsplan (2018-2022) van kracht. In dit ondersteuningsplan wordt vermeld hoe het SWV passend onderwijs ziet: ieder kind verdient het beste onderwijs. In SWV Rijn & Gelderse Vallei organiseren we passend onderwijs zo dat ieder kind/leerling in onze samenwerkingsverband dat beste onderwijs ook krijgt. We zetten in op preventie, bouwen op stevige basisondersteuning en handelen doelmatig. Natuurlijk met ouders als gelijkwaardige partners.
Deze missie is uitgewerkt in concretere doelstellingen, die zijn gerubriceerd onder de noemers Goed, Stevig en Samen. De hoofddoelstelling is dat alle scholen / schoolbesturen zorgen voor borging van de basisondersteuning en waar nodig voor verhoging van basisondersteuning bij specifieke leerlingen. Dit vereist dat de scholen / schoolbesturen het eigenaarschap op zich nemen en uitdragen.

Elk schooljaar maken we op basis van het ondersteuningsplan een jaarplan. Hierin staan concrete doelstellingen om onderwijsondersteuning goed en efficiënt te ontwikkelen en te organiseren. Uitgangspunt hiervoor zijn de (onderwijs)ondersteuningsbehoeften van de leerlingen in ons samenwerkingsverband.
Het Ondersteuningsplan en het jaarplan vormen het vertrekpunt voor de meerjarenbegroting. De indeling van de meerjarenbegroting sluit aan op de programmatische indeling van het nieuwe ondersteuningsplan. Door deze aansluiting van financiën op beleid kan betere sturingsinformatie worden gegenereerd. Tegelijkertijd biedt het gekozen model de mogelijkheid om op een eenvoudige manier de vertaling te maken naar de indeling die vereist is voor de verantwoording in het jaarverslag.

Het SWV Rijn & Gelderse Vallei staat voor een uitdaging. Vanuit de missie en daaruit afgeleide leidende principes vindt een doorontwikkeling plaats vanuit de drietrapsoplossing met een accent op een meer sub-regionale aanpak (in steunpunten).

De leidende principes zijn:

1. We zijn samen verantwoordelijk voor alle kinderen
2. We zijn samen verantwoordelijk voor een sluitende meerjarenbegroting
3. Regulier waar mogelijk, speciaal wanneer nodig
4. Uitgaand van de goede bedoeling (= vertrouwen) en elkaar aanspreken en laten ons aanspreken
5. We sluiten aan bij waar de ontwikkeling i.r.t. missie aanwezig is

Tegelijkertijd ligt er, in het verlengde van de missie en de leidende principes, een grote financiële uitdaging. Sinds eind 2018 heeft de investering in de basisondersteuning niet geleid tot een stabiel (of stijgend) deelnamepercentage in het reguliere basisonderwijs. We zien daarentegen stijgende deelnamecijfers in het sbo en het so. Dit legt een grote druk op de financiële positie van het SWV. In deze meerjarenbegroting is gezocht naar een goed evenwicht tussen de doorontwikkeling van de gezamenlijke ambitie en financiële haalbaarheid.

De vertaling hiervan is zichtbaar in de volgende elementen:

• We hebben op dit moment zicht op de effecten van het eerste jaar invoering generieke maatregelen. Het is niet duidelijk of de trend wordt doorgezet en de effecten van de oplossingsrichtingen zijn nog onvoldoende concreet. In deze meerjarenbegroting wordt uitgegaan van streefpercentages deelname sbo en so. Afhankelijk van de mate waarin die percentages worden gerealiseerd, treedt de maatregel achter de derde bullet in werking.
• De samenwerking binnen de regionale steunpunten wordt versterkt. De ALV heeft in september 2020 ingestemd met het principe van bestuurlijk overleg regionaal steunpunt (BORS) en daaruit voortkomende steunpuntplannen (oplossingsrichting 1). Dit leidt tot het verschuiven van budgetten naar de regionale steunpuntplannen vanaf 1 januari 2022. Dit is in deze meerjarenbegroting verwerkt. De regionale steunpuntplannen worden begin oktober ingediend, in de laatste week van oktober worden de plannen getoetst door de toetsingscommissie. Deze commissie brengt advies uit waarop de directeur-bestuurder een besluit neemt, welke wordt gecommuniceerd naar de BORS-en. In de alv van 8 december 2021 worden deze plannen en het doorlopen proces geagendeerd.
• Het uitgangspunt van gelijkblijvende deelnamepercentages heeft tot gevolg dat het vermogen van het SWV medio 2022 onder de benodigde risicobuffer komt en op enig moment zelfs onder nul. Daarom is in deze meerjarenbegroting rekening gehouden met de effecten van maatregel 10. Deze maatregel houdt in dat, mocht de ambitie niet of niet geheel worden gerealiseerd, het verschil tussen realiteit en ambitie financieel wordt verrekend met de schoolbesturen die dit niet halen (behoudens vooraf benoemde uitzonderingen). Het motto is hierbij: het schoolbestuur betaalt mee aan verwijzingen.

Ten slotte zijn bij deze concept versie van de meerjarenbegroting nog enkele kanttekening te maken:

• De leerlingcijfers bao en sbo zijn gebaseerd op de voorlopige DUO-cijfers en de ramingen op basis van een inventarisatie bij de scholen. De gepubliceerde leerlingaantallen so bij DUO zijn nog niet betrouwbaar (medio december), daarom is hier uitgegaan van onze eigen prognose. Die is gebaseerd op de doorlopende en nieuw afgegeven tlv’s en herindicaties.
• Vanaf 1 januari 2023 gaat de nieuwe bekostigingssystematiek in het po in werking. Deze geldt dus ook voor de samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Ten opzichte van de huidige situatie gaan de volgende zaken veranderen”
  • De teldatum wordt 1 februari (was 1 oktober) ¹.
  • De regeling voor tussentijdse groei sbo en so komt te vervallen. In plaats hiervan dient ieder swv een passage in het ondersteuningsplan op te nemen waarin wordt vastgelegd wat de handelwijze is bij meer dan gemiddelde groei.
  • De rechtstreekse 2% bekostiging door DUO vervalt en komt ten laste van het swv. Het budget voor lichte ondersteuning wordt evenredig verhoogd.
  • De werkwijze met toelaatbaarheidsverklaringen sbo wordt gelijk getrokken met die van het so. Grensverkeer sbo komt dus te vervallen.
  • Het leeftijdsonderscheid tussen leerlingen so komt te vervallen.
    In bijlage 5 wordt dit nader toegelicht en uitgewerkt.

¹ Bij maatregel 10 is rekening gehouden met de veranderende bekostiging.

2 Kaders en uitgangspunten

De meerjarenbegroting dient te voldoen aan de volgende kaders en uitgangspunten.

Beleidsmatig kader

Het beleid van het SWV is vastgelegd in het Ondersteuningsplan 2018 – 2022. Jaarlijks wordt dit geconcretiseerd in een jaarplan. Daarnaast werken de leden in BORS-verband aan de regionale steunpuntplannen. De meerjarenbegroting 2022-2025 en de jaarbegroting 2022 vloeien hier logisch uit voort.

Voorzichtigheidsprincipe

De (formele, reële) meerjarenbegroting wordt conservatief opgesteld. Baten of besparingen worden begroot vanaf het moment dat hier zekerheid over is in de vorm van beschikkingen of contracten, lasten of verzwaringen direct. Voor nieuw beleid geldt hetzelfde: pas wanneer er sprake is van een besluit wordt dit meegenomen als gegeven. Wel worden realistische aannames opgenomen voor nieuwe ambities.

Realistisch

De meerjarenbegroting bevat een realistische verwachting van de ontwikkeling van leerlingaantallen en deelnamepercentages.

Transparant

Alle uitgangspunten en beleidsmatige afspraken zijn herleidbaar opgenomen in de meerjarenbegroting en worden gepresenteerd in de notitie.

Meerjarenperspectief

De begroting wordt altijd opgesteld in meerjarenperspectief: de jaarbegroting is de eerste (uitgewerkte) jaarschijf van de meerjarenbegroting. Het meerjarenperspectief bevat het eerste jaar en de drie jaren daarna. Hierdoor wordt zichtbaar wat de effecten van beleid op de middellange termijn zijn. Immers: wanneer ingezet beleid leidt tot een verandering in de deelname sbo en so, wordt dit zichtbaar op de volgende teldatum (in dit geval 2021). De financiële consequenties daarvan zijn zichtbaar vanaf het daaropvolgende schooljaar (in dit geval schooljaar 2022/2023). Het meerjarenperspectief wordt opgesteld volgens de huidige bekostigingssystematiek. In een bijlage wordt een indicatieve berekening gepresenteerd van de meerjarenbegroting volgens de nieuwe bekostigingssystematiek die vanaf 2023 ingaat.

Allocatiebeleid

Het allocatiebeleid vindt plaats volgens een hybride model:

• Schoolmodel: de middelen basisondersteuning worden verdeeld over de scholen op basis van aantal leerlingen.
• Expertisemodel: de inrichting van de steunpunten. Hier kunnen de scholen weer een beroep op doen.
• Leerlingmodel wordt steunpuntplanbudget: vanwege de invoering van regionale steunpuntplannen (activiteiten in een steunpunt om de ambitie van ons SWV te behalen), wordt het leerlingmodel vanaf 1-1-2022 afgeschaft.
• Overige zaken:
  • De regionale budgetten worden ingezet na goedkeuring van de regionale steunpuntplannen.
  • De projectmatig in te zetten budgetten en de ontwikkelbudgetten worden afhankelijk van de aard ingezet volgens een van de drie modellen. De inzet is gekoppeld aan beleidskeuzes en speerpunten uit het ondersteuningsplan.

Scenario’s

Naast de formele meerjarenbegroting, die conservatief is opgesteld, wordt een aantal scenario’s doorgerekend. De ontwikkeling van deelnamepercentages en nieuw beleid bevat altijd een bepaalde mate van onzekerheid. Daarom wordt ook een pessimistisch, een optimistisch en een streefscenario uitgewerkt. De tussentijdse monitoring is gericht op het goedgekeurde (streef)scenario en, afhankelijk van de ontwikkeling, ook op (een van) de andere scenario’s.

Resultaat en indexering

De begroting sluit over langere periode gemiddeld met nulresultaat. In het jaar (2022) wordt, evenals in 2021, uitgegaan van een bescheiden indexering van 2%. Hiermee wordt voorkomen dat de jaarlijkse bijstellingen van de bekostigingstarieven tot ongewenste overschotten leiden. De latere jaren worden geraamd tegen prijspeil 2022. Hierdoor wordt duidelijker zichtbaar wat de effecten zijn van beleidskeuzes in de toekomst. Achteraf worden geen correcties op de indexering toegepast. In 2021 is rekening gehouden met een indexering met 2%. De werkelijke stijging ten opzichte van de begroting was voor 2020/2021 (definitieve tarieven) +1,5%. De eerste bijstelling voor schooljaar 2021/2022 was +0,7%.

Vermogen

Het samenwerkingsverband houdt eigen vermogen aan voor:

• Risico’s die voortkomen uit de risicoanalyse en waarvan is afgesproken dat die door het samenwerkingsverband opgevangen moeten (kunnen) worden.
• Egalisatiereserve, met twee oogmerken:
  • Liquiditeitenbeheer – lopende het jaar kan het voorkomen dat inkomsten niet dezelfde fasering kennen als uitgaven.
  • Meerjarenbeleid – de resultaten kunnen fluctueren over de jaren heen. Deels wordt hiermee in de risicoanalyse rekening gehouden, deels zal hier een beperkte extra reserve voor moeten worden aangehouden.

De Inspectie gaat samenwerkingsverbanden met een mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen hierop bevragen. Als signaleringswaarde wordt hiervoor gehanteerd 3,5% van de totale baten van het SWV, met een minimum van € 250.000. Hierbij wordt de regel “pas toe of leg uit” gehanteerd: als het SWV belangrijke aanwijsbare redenen heeft om (tijdelijk) meer vermogen aan te houden, dan is dat mogelijk. Voor het SWV Rijn & Gelderse Vallei betekent dit een eigen vermogen van € 565.000. Het vrije vermogen zal nodig zijn voor de vernieuwing en om tekorten aan te zuiveren.

Tekorten

In eerste instantie worden tekorten ten laste van het eigen vermogen gebracht. Wanneer het eigen vermogen onder het minimaal gewenste niveau komt wordt een bijdrage van de scholen verwacht. In principe wordt dit gedaan naar rato van het aantal leerlingen.

Risicomanagement

Eind 2020 is een uitgebreide risicoanalyse gehouden. In de risicoparagraaf wordt hier een samenvatting van gegeven. De te treffen beheersmaatregelen worden opgenomen in de meerjarenbegroting en maken onderdeel uit van het cyclisch risicomanagement.

Aanvullend zijn de volgende kwantitatieve uitgangspunten toegepast:

• Een gemiddelde groei van het aantal leerlingen ten opzichte van 1 oktober 2020 van 0,5%, conform de prognoses van DUO ².
• Ondanks alle investeringen die op de scholen zijn gedaan, is het deelnamepercentage aan het reguliere bao de afgelopen jaren sterk gedaald, van 96,36% in 2017 naar 95,51% op 1 oktober 2020. Anders geformuleerd zijn dus de deelnamepercentages sbo en so zijn in die periode gestegen. Het afgelopen jaar is een forse inspanning geleverd, met als resultaat dat de daling van de deelname aan het reguliere bao gestopt is. In deze meerjarenbegroting wordt uitgegaan van een gelijkblijvend deelnamepercentage bao, wat zich vertaalt in:
  • Gelijkblijvend deelnamepercentage sbo ten opzichte van 1 oktober 2021. De tussentijdse groei is constant verondersteld op het gemiddelde van de afgelopen jaren (25 leerlingen).
  • Het deelnamepercentage so-leerlingen blijft gelijk ten opzichte van 1 oktober 2021. De tussentijdse groei is constant verondersteld op het (hoge) niveau van 2021 (36 leerlingen categorie 1 en 3 leerlingen categorie 2). Hierbij is sprake van een voorzichtige raming.
• Het streven naar meer inclusiviteit beoogt een stijging van de deelname aan het reguliere bao. De streefwaarde voor 1 oktober 2021 was 96%, de streefwaarde voor de jaren daarna is 97%. In het streefscenario is dit uitgewerkt. Besloten is dat het verschil in de lasten sbo en so tussen de werkelijkheid en het streefscenario met de schoolbesturen wordt verrekend op basis van het aantal verwijzingen van de afgelopen drie jaar. Hiervoor is een rekenformule vastgesteld, waarbij de verwijzingen gecorrigeerd worden met vooraf gedefinieerde uitzonderingen. Het verschil dat met de scholen wordt verrekend is zichtbaar gemaakt onder de overige baten.

² https://duo.nl/open_onderwijsdata/images/07-leerlingen-bo-en-sbo-leerlingenprognoses-2016-2036.xlsx

Bij het opstellen van de meerjarenbegroting is verder gebruik gemaakt van de volgende informatie:

• Leerlingaantallen tot en met teldatum 1 oktober 2020, zoals gepresenteerd in de data van OCW.
• Leerlingaantallen per teldatum 1 oktober 2021, conform opgaven van de scholen en Kijkglas 1 versie 6 oktober 2021 en de tlv-administratie van het SWV. Scholen hebben nog tot november de tijd om hun leerlingadministratie op orde te brengen. In december worden de aantallen voorlopig vastgesteld, als basis voor de eerste bekostigingsbeschikkingen van DUO.
• Tussentijdse groeicijfers uit kijkglas 3 (so) en 4 (sbo) van DUO.
• Grensverkeer sbo uit kijkglas 5 van DUO.
• De meest actuele gegevens en tarieven van het ministerie van OCW.
• Tussentijdse financiële rapportages, inclusief lopende verplichtingen.
• Actuele ontwikkelingen.

Hoofdstuk 3 bevat een analyse van de ontwikkelingen van de leerlingaantallen en deelnamepercentages. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de baten, in hoofdstuk 5 komen de lasten aan de orde. Hoofdstuk 6 geeft het totaaloverzicht. Ten slotte komen in hoofdstuk 7 de risico’s en in hoofdstuk 8 de financiële positie van het SWV aan de orde.

3 Leerlingen

Het belangrijkste gegeven bij het opstellen van de meerjarenbegroting is de verwachte ontwikkeling van de leerlingaantallen. De prognose vanaf 2022 is gebaseerd op een jaarlijkse gemiddelde groei van het aantal leerlingen ten opzichte van 1 oktober 2021 met 0,5%. De werkelijke leerlingaantallen tot en met teldatum 1 oktober 2020 zijn overgenomen uit de bestanden van DUO, deze sluiten aan op het dashboard passend onderwijs.

De uitgangspunten leiden tot de volgende ontwikkeling in leerlingaantallen:

De berekening van de deelnamepercentages is conform de berekeningssystematiek die het ministerie van OCW hanteert in het dashboard passend onderwijs. Hierbij worden zowel voor het sbo als het so het aantal leerlingen gedeeld door het totaal aantal leerlingen bao en sbo.

In onderstaande grafiek is de verhouding tussen de deelnamepercentages bao, sbo en so gevisualiseerd.

Regulier onderwijs

In de jaren 2016 en 2017 was het deelnamepercentage aan het reguliere bao 96,4%. Sindsdien is dit percentage gedaald naar 95,51% op 1 oktober 2020. Dit jaar is de daling gestopt, het huidige deelnamepercentage regulier is 95,57%. In deze voorzichtige begroting gaan we uit van een gelijkblijvend deelnamepercentage de komende jaren. In de doorrekening voor de volgende jaren is zichtbaar wat dit scenario betekent voor het principe “de verwijzer betaalt mee” (soms beter bekend als maatregel 10). Naar mate we er beter in slagen meer inclusiviteit te bewerkstelligen (doelstelling deelnamepercentage bao = 97%) , zal het te verrekenen bedrag lager kunnen worden.

Speciaal Basisonderwijs

In de jaren voor 2018 is het deelnamepercentage sbo fors gedaald, tot onder de 2% op teldatum 1 oktober 2017. In de jaren daarna is het percentage gestegen tot 2,28% op 1 oktober 2020. Het afgelopen jaar is het deelnamepercentage weer licht gedaald. In deze voorzichtige prognose is er vooralsnog van uitgegaan dat het deelnamepercentage gelijk blijft op het niveau van 1 oktober 2021. In de grafiek is ook het streefpercentage geprojecteerd. De grootte van het verschil tussen de werkelijkheid / prognose en het streefpercentage geeft een indicatie van de omvang van het te verrekenen bedrag bij de schoolbesturen op basis van het werkelijke aantal verwijzingen.

In onderstaande grafiek is de ontwikkeling (exclusief tussentijdse groei) in beeld gebracht.

Speciaal Onderwijs

Op basis van de prognose die in september is gemaakt is het aantal so-leerlingen ongeveer gelijk gebleven ten opzichte van vorig jaar. Hier geldt hetzelfde als bij het sbo: in deze voorzichtige prognose is er vooralsnog van uitgegaan dat het deelnamepercentage gelijk blijft op het niveau van 1 oktober 2021. In de grafiek is ook het streefpercentage geprojecteerd. De grootte van het verschil tussen de werkelijkheid / prognose en het streefpercentage geeft een indicatie van de omvang van het te verrekenen bedrag bij de schoolbesturen op basis van het werkelijke aantal verwijzingen.

In onderstaande grafiek is deze ontwikkeling gevisualiseerd.

Bij de ontwikkelingen van de deelnamepercentages per teldatum zijn, zowel voor sbo als voor so, twee kanttekeningen te maken:

• De tussentijdse groei per 1 februari 2021 was onverminderd hoog (ondanks de ingevoerde instroomdata (maatregel 1) en in lijn met de jaren ervoor: in het sbo 24 in het so 39. Deze hoge tussentijdse groei leidt tot een hogere bekostigingsverplichting dan op grond van de ontwikkeling van het deelnamepercentage op 1 oktober verwacht mag worden. Dit weegt extra zwaar, omdat het swv bij tussentijdse groei, naast de ondersteuningsbekostiging, ook de basisbekostiging moet overdragen. Voor leerlingen die meegenomen zijn in de 1 oktobertelling ontvangen de scholen de basisbekostiging geheel van DUO en heeft het swv deze lasten dus niet. In meerjarenperspectief is er voorzichtigheidshalve van uitgegaan dat ook de komende jaren de tussentijdse groei hoog is, vooral omdat nu gekozen is voor twee instroommomenten (1 augustus en 1 januari). Rekening is gehouden met een jaarlijkse groei met 25 leerlingen sbo en 39 leerlingen so.
  Vanaf 2023 vervalt de groeiregeling in de huidige vorm. De teldatum komt te liggen op 1 februari (was 1 oktober). Het swv moet in het ondersteuningsplan een vangnetbepaling opnemen over hoe te handelen bij bovenmatige groei in de periode 1 februari tot juni. Aangezien dit mogelijk een kostenpost is, is het veilig om nu uit te gaan van de lasten van de huidige groeiregeling.
• Het swv investeert in het ondersteunen van de schoolbesturen/scholen om de basisondersteuning te borgen met diverse maatregelen. De belangrijkste maatregelen zijn het verhogen ondersteuningsbekostiging, het aanbod deskundigheidsbevordering en de projecten voor specifieke doelgroepen met als doel het handelingsrepertoire in het reguliere onderwijs te vergroten. Daarnaast worden middelen ingezet per BORS op basis van de steunpuntplannen. Dit pakket moet ertoe leiden dat meer leerlingen in het reguliere basisonderwijs hun plek kunnen vinden en houden. Wanneer dit tot resultaat leidt, zal het verschil tussen het werkelijke scenario en het streefscenario steeds kleiner worden en groeit het swv steeds meer toe naar een gezonde situatie.

De beoogde ontwikkeling van deelnamepercentages is nooit 100% hard te maken. Door diverse omstandigheden kunnen effecten vertraagd optreden of zelfs geheel of gedeeltelijk uitblijven. Om die reden worden de ontwikkelingen continu gemonitord. Wanneer meer bekend over de effecten van nieuw beleid, worden alternatieve scenario’s doorgerekend.

Ondersteuningsbekostiging tlv’s per leerling

In diverse gremia worden de mogelijke gevolgen van diverse maatregelen op de deelname aan s(b)o besproken. Onderstaand overzicht kan dienen als hulp bij dit gesprek. Hierin zijn de lasten van de diverse tlv’s weergegeven.

Zoals reeds gemeld draagt DUO de volledige basisbekostiging af aan de s(b)o-scholen. Dit gaat niet ten laste van het budget van het SWV. Alleen bij tussentijdse groeibekostiging moet het SWV naast de ondersteuningsbekostiging ook de basisbekostiging afdragen.
Dit verandert per 1 januari 2023. In bijlage 1 wordt dit nader toegelicht.

4 Baten

De baten die het SWV van OCW ontvangt, zijn te beschouwen als een lumpsum. Weliswaar wordt in de bekostiging onderscheid gemaakt tussen bekostiging voor lichte en zware ondersteuning, en daarbinnen tussen personeel en materieel, maar het samenwerkingsverband is vrij in de besteding van de middelen. Dit laat overigens onverlet dat het SWV de middelen, conform het ondersteuningsplan, wel oormerkt in de beschikkingen die aan de schoolbesturen worden verstrekt. Het SWV ontvangt daarnaast geen bijzondere baten in de vorm van vergoedingen en subsidies.

De lumpsum is als volgt opgebouwd:

De baten voor lichte en zware ondersteuning zijn gebaseerd op een vast bedrag per leerling (bao en sbo). Voor lichte ondersteuning is dit € 199, voor zware ondersteuning € 428 (beide afgerond). De post “grensverkeer sbo in” (inkomend grensverkeer) wordt nader toegelicht bij de toelichting op de afdracht sbo.

In de post overige baten wordt het te verrekenen bedrag met de scholen gepresenteerd. Dit bedrag is gebaseerd op het verschil tussen de lasten in deze meerjarenbegroting (het werkelijke scenario) en het scenario bij deelnamepercentage regulier van 96% en 97% (dit scenario is uitgewerkt in bijlage 1). Dit is als volgt opgebouwd:

• De werkelijke totale lasten sbo (programma 3) worden verminderd met de genormeerde totale lasten sbo (bij deelnamepercentage 96%/97%).
• Het totale aantal verwijzingen sbo volgens de norm wordt verminderd met de verwijzingen waar een uitzondering op van toepassing is.
• De uitzonderingen komen ten laste van het svw, het resterende bedrag wordt op basis van de vastgestelde verdeelsleutel verrekend met de scholen.

Deze berekening wordt gemaakt zowel voor sbo als voor so. In bijlage 2 is de uitwerking opgenomen.

5 Lasten

5.1 Algemeen

De meerjarenbegroting van het SWV wordt zo gepresenteerd dat hij logisch voortvloeit uit het ondersteuningsplan. Dit betekent dat zichtbaar is wat de realisatie van het dekkend aanbod kost en hoeveel middelen nodig zijn voor de ondersteunende processen.

Om die reden worden het ondersteuningsplan, het activiteitenplan en de meerjarenbegroting ingedeeld in programma’s:
Programma 1 – Basisondersteuning: alle ondersteuning die regulier op de basisscholen wordt geboden.
Programma 2 – Extra ondersteuning: alle extra ondersteuning die aan de basisscholen wordt geboden vanuit het expertisemodel (de steunpunten).
Programma 2a – Extra ondersteuning regionaal steunpunt: alle activiteiten die bedoeld zijn om de ambitie van ons SWV te behalen conform ondersteuningsplan. Dit bedrag is opgebouwd uit een aantal budgetten die zijn of worden verschoven vanuit andere programma’s. Het totaalbedrag is te beschouwen als een lumpsum.
Programma 3 – Extra ondersteuning (specialistisch): alle extra ondersteuning die op het sbo en het so worden geboden, inclusief de toekenning van toelaatbaarheidsverklaringen.
Programma 4 – Ontwikkeling en innovatie: (incidentele) projecten die uitgevoerd worden in het kader van de doorontwikkeling en vernieuwing van Passend onderwijs.
Programma 5 – Bedrijfsvoering: de ondersteunende processen.

De programma’s 1, 2 en 3 omvatten het dekkend aanbod van het SWV. Programma 4 en 5 betreffen de ondersteunende processen. Op de voortgang van de programma’s wordt gemonitord, zowel inhoudelijk als financieel. In de tussentijdse managementrapportage wordt hier door de directeurbestuurder van het SWV verslag van gedaan aan de CvT.

Het samenwerkingsverband heeft te maken met een aantal wettelijk verplichte afdrachten aan het so en het sbo. Deze vinden hun plek in programma 3. De hoogte van deze afdrachten is het resultaat van het beleid op langere termijn van het SWV.
Om inzicht te verschaffen in de werking hiervan is in bijlage 2 een korte technische toelichting opgenomen. De toelichting op de beleidskeuzen wordt gegeven onder programma 3 – Extra ondersteuning (specialistisch). De ontwikkeling van de leerlingaantallen is toegelicht in hoofdstuk 2.

5.2 Personeel

In een aantal programma’s is sprake van personele inzet. In totaal is 13,48 fte aan eigen formatie begroot.
Door de forse stijging van het aantal aangevraagde (en toegekende) tlv’s en hgo-arrangementen is het beroep op de administratieve verwerking toegenomen. Om die reden is de uitbreiding op de formatie op dit onderwerp gecontinueerd.

Naast de eigen formatie worden voor programma 2 steunpuntteamleden (13,125fte) bij het SWV gedetacheerd vanuit de schoolbesturen.

De begrote salariskosten van het eigen personeel zijn gebaseerd op de werkelijke loonkosten in de maand augustus 2021. De bedragen zijn naar boven afgerond, vanwege periodieke verhogingen. Ter toetsing is een tweede berekening gemaakt met behulp van een tool van Dyade.
De lasten van het gedetacheerde personeel zijn gebaseerd op de afspraken zoals vastgelegd in de raamovereenkomsten. In deze overeenkomst zijn de kosten berekend op basis van de werkelijke salarisschaal, waarbij de jaarlast is berekend met behulp van een tool van Dyade. Daarnaast is rekening gehouden met bijzondere opslagen van de betreffende medewerkers. Afhankelijk van de twee- of vijfjarige raamovereenkomst wordt een opslag berekend van 8,5 of 11,5 %. Het SWV is voor deze medewerkers mede risicodrager.
In onderstaande tabel is de formatie met de bijbehorende kosten gespecificeerd weergegeven, inclusief de allocatie van de inzet aan de programma’s.

Dit overzicht geeft dus de huidige situatie weer. In meerjarenperspectief is nog van belang te melden dat de huidige ontwikkelingen, en met name de gewenste verhouding tussen schoolmodel en expertisemodel in de toekomst, van invloed kunnen zijn op de benodigde formatie op de langere termijn. Wanneer de effecten bekend zijn, wordt dit verwerkt in de meerjarenbegroting.

5.3 Programma’s

In deze paragraaf worden de programma’s op hoofdlijnen toegelicht.

Programma 1 – Basisondersteuning (niveau 1)

In hoofdstuk 3 van het ondersteuningsplan staat beschreven welk niveau van basisondersteuning wordt geboden. Centraal staat een preventieve aanpak. In het ondersteuningsplan is niveau 1 als volgt samengevat:

• De basiskwaliteit is op orde (volgens de inspectiecriteria)
• Preventieve en licht curatieve interventies in de school, “op eigen kracht”.
• Handelingsgericht werken in relatie tot opbrengstgericht werken.
• De intern begeleider is de spil in de ondersteuningsstructuur.

De basisscholen ontvangen voor het ondersteunen van het afgesproken niveau van basisondersteuning minimaal een bedrag van € 80 per leerling. Dit bedrag is voorgaande jaren tijdelijk verhoogd naar € 136,45 per leerling. Deze verhoging wordt in principe jaarlijks beoordeeld op haalbaarheid en wenselijkheid. Sinds 2018 wordt het ondersteuningsbedrag (voor 3 jaar) verhoogd naar € 150,00 per leerling. Deze periode van 3 jaar is uitgebreid tot 5 jaar, dus tot het einde van de ondersteuningsplanperiode (2022) Deze keuze is gemaakt voor borging en verbetering van de basisondersteuning.

Hoe de borging gestalte krijgt is aan het schoolbestuur. Vanuit oplossingsrichting 3 is door het BORS Wageningen/Rhenen een format ontwikkeld en uitgeprobeerd in het voorjaar van 2021. De ervaringen zijn gedeeld in de ALV en het format is vastgesteld. Het format bevat data en verantwoording van de middelen i.r.t. doelstellingen. Doel hiervan is dat het gehele SWV inzicht heeft in de wijze waarop (en de mate waarin) aan het dekkend aanbod vorm krijgt én de doelmatige inzet van middelen. Invoering zal najaar 2021 gebeuren. Een handleiding voor het te voeren gesprek is in ontwikkeling.

Naast deze verantwoording wordt verder meegenomen:

• dat op schoolniveau de basisondersteuning volgens de vier pijlers op orde is; dit wordt getoetst door het invullen van een schoolondersteuningsprofiel (Q3), jaargesprekken tussen steunpunt coördinatoren-directeur-IB-ers en een tweejaarlijks gesprekken tussen schoolbestuurder en directeur-bestuurder swv.

Programma 2 – Extra ondersteuning (niveau 2)

Wanneer de basisondersteuning niet toereikend is, kan een beroep worden gedaan op extra ondersteuning. Deze extra ondersteuning wordt door de reguliere basisschool samen met het swv georganiseerd. Het SWV heeft hiertoe vier steunpunten ingericht. Deze steunpunten worden bemenst door steunpunt coördinatoren en steunpuntteamleden (schoolondersteuners en themaspecialisten). In overleg met de steunpunt coördinatoren bepaalt de school wat het kind aan extra ondersteuning nodig heeft. Het SWV kan hieraan bijdragen in de vorm van inzet van de genoemde steunpuntteamleden of expertise uit het sbo of so.
Tot 1 augustus 2021 beschikten de steunpuntcoördinatoren over een budget waaruit naar behoefte arrangementen konden worden toegekend aan de scholen. Met ingang van 1 januari 2022 wordt de aanwending van het arrangementenbudget onderdeel van regionaal beleid (programma 2a). Hierop wordt één uitzondering gemaakt en deze geldt als overgangsregeling:
Er worden arrangementen verstrekt aan leerlingen met een zeer specifieke ondersteuningsvraag, die in het so cluster3 beantwoord kunnen worden, maar binnen het regulier onderwijs worden beantwoord (hoog-inclusief). Deze arrangementen waren tot voor kort onderdeel van het HGObudget. Om doorgang te borgen wordt tijdelijk extra budget beschikbaar gesteld om hierin te voorzien (van 1 augustus 2021 tot en met 31 december 2022). Vanaf 2023 zijn ook deze arrangementen onderdeel van de regionale steunpuntplannen.

De lasten van programma 2 zijn als volgt:

Programma 2a – Extra ondersteuning regionaal (niveau 2)

Met ingang van 2022 nemen de vier regionale steunpunten meer verantwoordelijkheid voor de organisatie van de extra ondersteuning. Naast het arrangementenbudget wordt nog een aantal budgetten onder regionale verantwoordelijkheid gebracht. De BORS-en maken ieder een regionaal steunpuntplan. Na goedkeuring van dat plan worden de bijbehorende middelen ter beschikking gesteld. De procedure en de criteria waarop de plannen worden beoordeeld is inmiddels vastgesteld. Het onderbrengen van budgetten bij de vier regionale steunpunten is geen bezuiniging, maar een verschuiving van bestaande budgetten. De som van de regionale steunpuntplan-budgetten is in ieder geval opgebouwd uit de volgende verschuivingen:

• Arrangementenbudget hgo steunpuntcoördinatoren (programma 2)
• Arrangementenbudget hgo ib-ers (programma 2)
• Innovatiefonds (programma 4)

Aanvullend is in programma 3 is sprake van structurele bijzondere arrangementen. Daarnaast zijn er mogelijkheden gebruik te maken van deskundigheidsbevordering (programma 4). Mogelijk gaat in de toekomst een aantal onderwerpen die aan deze budgetten ten grondslag liggen ook onder regionale beleidsvorming vallen, maar hier is eerst een evaluatie en plan bij nodig. Centraal budget zal nodig blijven vanwege SWV-brede ontwikkelingen en ambitie.

 

De budgetten per BORS zijn een lumpsum: de opbouw in bovengenoemd overzicht is uitsluitend bedoeld om de herkomst van de “oude” budgetten aan te geven.
Het is van belang dat de beschikbaar gestelde middelen daadwerkelijk worden besteed in het kader van de steunpuntplannen. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om middelen op te sparen.

Programma 3 – Extra ondersteuning (specialistisch) (niveau 3)

Wanneer ook de extra ondersteuning op de reguliere basisschool niet of onvoldoende antwoord geeft op de ondersteuningsbehoefte van een leerling dan kan een beroep worden gedaan op de arrangementen die het speciaal basisonderwijs of het speciaal onderwijs bieden. Hiervoor dient het SWV een toelaatbaarheidsverklaring (tlv) af te geven.
In programma 3 zijn de afdrachten aan het sbo en het so opgenomen, inclusief de tussentijdse groei. Tot en met 2025 is een budget van € 27.850 beschikbaar gesteld voor versterking van de samenwerking tussen sbo/so en bao.
Het budget voor structurele bijzondere arrangementen in s(b)o blijft gehandhaafd.
Ten slotte is het budget voor de toelaatbaarheid onderdeel van dit programma. Hierin zijn de kosten voor de tlv-commissie (inclusief bezwaar en beroep), de administratie leerlingzaken en het digitaal dossier opgenomen.

De lasten van programma 3 zijn als volgt opgebouwd:

De begrote lasten voor sbo en so zijn het product van de leerlingaantallen en de bijbehorende tarieven. In hoofdstuk 2 zijn de ontwikkelingen van de leerlingaantallen en deelnamepercentages toegelicht. In bijlage 3 is de techniek van de berekening toegelicht.
Wanneer het deelnamepercentage sbo op de teldatum onder de 2% is gekomen, staat bij de overdrachtsverplichting teldatum een negatief bedrag. Dat is nu niet aan de orde.

Programma 4 – Ontwikkeling en innovatie

In het programma ontwikkeling en innovatie worden de maatregelen opgenomen die als doel hebben een impuls te geven aan de realisatie van het dekkend aanbod in de programma’s 1 tot en met 3. Voor een deel betreffen dit structurele budgetten, omdat er jaarlijks ruimte moet zijn voor het doorvoeren van verbeteringen en vernieuwingen. Daarnaast is er ook ruimte voor thema’s waar een tijdelijke impuls voor wordt ingezet.

De volgende posten zijn opgenomen:

• Een jaarlijks budget voor beleidsmatige ontwikkelingen (innovaties). Ieder jaar wordt bepaald welke speerpunten met dit budget gerealiseerd gaan worden. Voor 2022 is dit met name de doorontwikkeling van ons samenwerkingsverband. Een deel van dit budget wordt ingezet voor coördinatie en projectleiding (tijdelijke uitbreiding van de formatie). In het kader van het bestedingsplan is dit budget voor een aantal jaren verhoogd.
• Deskundigheidsbevordering: het deskundigheidsbevorderingsprogramma is gericht op de pijlers van de basisondersteuning en is samengesteld op basis van analyse van de schoolondersteuningsprofielen en een veldraadpleging. Evaluatie heeft ertoe geleid dat het budget structureel in de meerjarenbegroting is opgenomen. Dit vanwege de hoeveelheid aanmeldingen, de positieve evaluaties en de koppeling naar oplossingsrichting 2: leerkracht in the lead. Het programma deskundigheidsbevordering is namelijk bij uitstek gericht op (deskundigheidsbevordering) van leerkrachten.
  Op basis van de ervaringen van de afgelopen jaren is helder dat een budget van €150.000 voldoende kan zijn om een kwalitatief goed programma te organiseren. Organisatie houdt in:
  • ophalen van wensen en behoeften worden uit het regionaal steunpunt (onderdeel regionaal steunpuntplan);
  • centrale organisatie van het programma (kostenbesparend);
  • voorrang geven aan trainingen gericht op preventie, communicatie ouders, gedrag en passend onderwijs (meer inclusief onderwijs);
  • inrichten van een monitor bij de leerkracht, de ib-er en de directeur op het effect van de trainingen op de kwaliteit van het lesgeven en het passend maken van het onderwijs.
• Expertise uitwisseling, talentdeling: doel is het professionaliseren van medewerkers door inzet van beschikbare expertise van eigen medewerkers of via de inzet van externe deskundigen. Hiervoor is de medewerking van de schoolbesturen essentieel. Ook dit project loopt tot en met dit schooljaar.
• Beleid (interventie) dyscalculie: netwerk rekenspecialisten is centraal georganiseerd en loopt naar tevredenheid. Indien splitsing naar regionale netwerken wenselijk is, kan dit ondersteund worden.
• Beleid Onderwijs aan leerlingen die hoogbegaafd zijn: in de beleidsnotitie worden de ondersteuningsniveaus hoogbegaafdheid beschreven. De eerste twee jaar investeert het SWV in het op peil brengen van de basisondersteuning HB d.m.v. deskundigheidsbevordering aan schoolteams en directie/ib-ers. Hiermee worden leerkrachten in staat om de passende ondersteuning te bieden. Het SWV voorziet daarnaast in een deel van de bekostiging van enkele voltijds voorzieningen en in een observatie- en adviesgroep. Een tussenevaluatie is verzonden na de ALV van juni 2021. Gevraagd is aan schoolbesturen deze te bespreken in hun MT, daarna BORS, zodat eventueel adviezen t.a.v. bijstelling beleid meegenomen kan worden naar 2022.
• Beleid nieuwkomers: een arrangement is in ontwikkelingen om doorplaatsing van nieuwkomers na het eerste jaar naar regulier onderwijs te bevorderen. De nieuwe school wordt geholpen in het aanpassen en versterken van de basisondersteuning voor deze leerlingen. Hiernaast kan de inzet van Traumacompany gebruikt worden.

Het budget voor dit programma is als volgt opgebouwd:

Programma 5 – Bedrijfsvoering

In het programma bedrijfsvoering zijn de ondersteunende processen van het swv ondergebracht. In hoofdlijnen gaat het hier om de verenigingsdemocratie (alv, cvt, ondersteuningsplanraad) en de werkorganisatie (het bureau), inclusief de regionale beleidsmedewerkers.

De lasten zijn als volgt opgebouwd:

6 Resultaat

Het voorgaande leidt tot het volgende totaaloverzicht:

Samenvattend: het swv investeert in het realiseren van de doelstellingen, vanuit de leidende principes. Uitgangspunt is het werken aan meer inclusiviteit. Dit zou (hebben) moeten leiden tot een deelnamepercentage regulier bao van 96% op 1 oktober 2021 en 97% de jaren erna. In bijlage 1 is een uitwerking opgenomen van dit scenario met meer inclusiviteit (scenario A). Het verschil tussen de werkelijke deelnamecijfers en de streefwaarden wordt op basis van het aantal verwijzingen verrekend met de verwijzende schoolbesturen (de verwijzer betaalt mee).

Naast het scenario met meer inclusiviteit is in bijlage 1 zijn nog twee scenario’s opgenomen:

• Pessimistisch scenario (scenario B): deelname regulier bao daalt.
• Optimistisch scenario (scenario C): deelname regulier bao stijgt.

Deze scenario’s zijn doorgerekend om inzicht te geven in de consequenties van veranderende deelnamepercentages. Anders geformuleerd: hoe hoger het deelnamepercentage in het reguliere bao, hoe lager de benodigde verrekening met de verwijzende schoolbesturen.
De ontwikkeling van het resultaat verloopt conform de verwachting van het bestedingsplan. Een aantal voorbehouden is in voorgaande paragrafen reeds gemaakt (indexering is gebaseerd op een beredeneerde aanname, voorbehoud van goedkeuring en uitvoering regionale steunpuntplannen). Verder is de hoogte van het bedrag dat de verwijzer meebetaalt gebaseerd op de huidige verhouding tussen te verrekenen verwijzingen en de uitzonderingen die ten laste van het swv komen. Wanneer deze verhouding de komende jaren verandert, heeft dit gevolgen voor het resultaat.

Op 1 januari 2023 wordt de nieuwe bekostigingssystematiek ingevoerd. In bijlage 1 worden de effecten hiervan gepresenteerd. Dit zijn nog geen harde cijfers: de uitgangspunten zijn al wel helder, de concrete uitwerking naar bekostigingstarieven moet nog worden gemaakt. Naar verwachting is hier in maart/april 2022 een betrouwbare uitwerking van te maken.

In bijlage 5 wordt de begroting gepresenteerd in de opmaak die in de jaarrekening wordt gehanteerd, conform de RJO-richtlijnen.

7 Risicoparagraaf

In dit hoofdstuk wordt het proces en de opbrengsten van de risicoanalyse, die in oktober-november 2020 is gehouden, samengevat. De rapportage verschijnt op een interessant moment. Op 16 november 2020 heeft de Tweede Kamer zich in grote meerderheid geschaard achter het plan van minister Slob voor de doorontwikkeling van passend onderwijs in de komende vijf jaar. Het samenwerkingsverband kan de inzichten uit dit plan van de minister benutten bij de uitwerking van de conclusies en aanbevelingen uit dit rapport.
In dit hoofdstuk wordt allereerst de opbrengst van de door vertegenwoordigers vanuit het swv ingevulde risicolijsten gepresenteerd. Vervolgens worden de vijf werksessies samengevat waarin de opbrengsten van de risicoanalyse zijn besproken, in het algemeen en specifiek gericht op de beheersmaatregelen. In deze onderdelen van het onderzoek zijn de mensen aan het woord die vanuit het swv geparticipeerd hebben in dit project.
Hierna volgt een samenvatting van de door onderzoekers uitgevoerde documentstudie, alsmede een reflectie van onderzoekers op al het verzamelde materiaal. De samenvatting sluit af met enkele conclusies over de vermogenspositie van het samenwerkingsverband.

Risico’s

De risicoanalyse, uitgevoerd met 26 deelnemers vanuit de organisatie leidt tot een top 12 aan risico’s.
Deze 12 risico’s worden door de vertegenwoordigers van de organisatie, kijkend naar de kans dat ze zich voor kunnen doen en de impact die ze dan zullen hebben, het hoogst ingeschat.

De risico’s 1, 2, 3, 11 en 12 hebben te maken met het niet naar wens functioneren van passend onderwijs in dit swv.
De risico’s 7, 8 en 10 hebben te maken met randvoorwaarden voor het goed functioneren van het stelsel van passend onderwijs in onze regio. En zijn daarmee mogelijk een verklaring voor de hoge scores op de risico’s 1, 2, 3, 11 en 12.
De risico’s 5, 6 en 9 hebben te maken met financiële ontwikkelingen die gevreesd worden.
Tenslotte heeft risico’s 4 te maken met de interne werkorganisatie van het swv.
De risico top 3 geeft weer dat breed gedragen wordt dat passend onderwijs in deze regio nog niet functioneert zoals gewenst. Dit blijkt ook uit de opbrengsten van andere projectonderdelen. De voornaamste risico’s bevinden zich dus op strategisch niveau.

Werksessies

In de werksessies is met de vertegenwoordigers van de verschillende geledingen gesproken over de algemene risico top 12 en de risico top 12 van de betreffende geleding. Gesproken is over overeenkomsten en verschillen. De werksessies hebben een goed beeld gegeven van de overwegingen die mensen hanteerden bij het invullen van hun risicolijst. Op grond van de informatie uit de werksessies is besloten de beheersmaatregelen te rubriceren in drie thema’s, te weten:

• samenwerking intern en extern;
• dekkend aanbod en betaalbaarheid;
• interne processen, bedrijfsvoering swv.

Beheersmaatregelen

Geconstateerd wordt dat veel beheersmaatregelen procesmatig van aard zijn:
verantwoordelijkheden beter verdelen en beleggen, beter communiceren, werken vanuit vertrouwen, etc. Deze kosten misschien wel veel energie, maar geen (of weinig geld) en hebben dus geen impact op de begroting.
Het verbeteren van de samenwerking tussen onderwijs enerzijds en jeugdhulp en jeugdzorg anderzijds is ook een belangrijk verbeterpunt. De eerder genoemde brief en beleidsnota van de minister bieden hier ook goede aanknopingspunten voor.
Een belangrijk punt is het (nog) intensiever gaan werken met data. Niet om ‘te namen en te shamen’, maar om een dialoog te voeren over wat werkt en niet werkt. Onderzoeken doen naar de context. Het gaat om inzicht in de breedste zin van het woord.
Met betrekking tot het bureau van het swv ligt er vanuit de risicoanalyse de opdracht om de personele wisselingen zoveel mogelijk te voorkomen, onder meer door een zorgvuldige werving en selectie. En daarnaast uitval zo veel mogelijk te beperken. En als dit onverhoopt toch aan de orde is werken vanuit een ‘vervangingsplan’ en zorgen voor goede communicatie.
Ook in algemene zin heeft het bureau van het swv een belangrijke rol in het regisseren van de communicatie en implementatie van beleid en processen.
In financieel opzicht vragen de beheersmaatregelen om weinig investeringen.

Documentstudie

De documentstudie toont naar de mening van onderzoekers het beeld van een samenwerkingsverband dat veel tijd en energie steekt in bestuurlijke en ambtelijk processen. Het ondersteuningsplan 2018-2022 lijkt, met de kennis van nu, te zelfgenoegzaam en met te weinig aandacht voor doorontwikkeling te zijn opgesteld. De concretisering van het ondersteuningsplan in jaarplannen, met indicatoren voor monitoring en evaluatie, komt te weinig uit de verf.

Reflectie onderzoekers

Onderzoekers spiegelen hun bevindingen en aanbevelingen aan de hand van vier invalshoeken: ambtelijk, focus, eigenaarschap en reflectie.

Vermogenspositie

Het SWV Rijn & Gelderse Vallei heeft een publiek eigen vermogen ver boven de recent door de minister en de onderwijsinspectie gepresenteerde signaleringswaarde. Het feitelijk eigen vermogen bedraagt (31 december 2019) € 4.851.944, exclusief de bestemmingsreserves die de Onderwijsinspectie ook meerekent. De signaleringswaarde komt uit op ongeveer € 600.000. De signaleringswaarde is een bovengrens, géén minimum.

Uit de risicoanalyse komen naar onze mening geen conclusies naar voren die een buffervermogen boven de signaleringswaarde op de middellange termijn rechtvaardigen. Dit betekent dat het swv een bestedingsplan op moet stellen voor het afbouwen van het bovenmatige vermogen, dit heeft de inspectie op 17 november 2020 per brief ook gevraagd aan het swv.
De financiële buffer die afgebouwd moet worden biedt het swv de mogelijkheid om een hoge deelname aan sbo en so enkele jaren te combineren met gelijkblijvende uitgaven op de andere programmalijnen. Met deze uitgaven in de programmalijnen kan beleid gevoerd worden gericht op het alsnog succesvol implementeren van passend onderwijs in deze regio.

8 Financiële positie

De financiële positie van swv Rijn & Gelderse Vallei is nog voldoende. Het eigen vermogen per 1 januari 2021 bedraagt € 4,6 miljoen. In 2021 wordt een negatief resultaat van – € 1,5 miljoen verwacht, iets minder negatief dan begroot. Wellicht komt het uiteindelijke resultaat nog iets minder negatief uit.
Met de genoemde maatregelen, de uit te werken oplossingsrichtingen en de verrekening op basis van streefpercentages wordt een gezonde financiële basis bereikt. De gepresenteerde resultaten leiden tot de volgende vermogensontwikkeling:

Op grond van de risicoanalyse hanteert het swv een benodigde risicobuffer die gelijk is aan de signaleringswaarde die het ministerie hanteert. Op dit moment hanteert het swv nog een minimaal benodigde risicobuffer van € 700.000, de signaleringswaarde is € 565.000 (begroting 2022). Vanaf 2023 zal dit bedrag hoger worden door de nieuwe bekostigingssystematiek. Het nu gepresenteerde meerjarenbeeld (inclusief de verrekening, zonder noodingreep) geeft voldoende vertrouwen dat we hier niet onder komen.

Bijlage 1 – Samenvatting alternatieve scenario’s

A. Scenario meer inclusiviteit

In het scenario met meer inclusiviteit wordt gestreefd naar een deelnamepercentage regulier bao van 96% op 1 oktober 2021 en 97% op 1 oktober 2022 en verder. Wanneer dit gerealiseerd wordt, ontstaat een positief financieel resultaat. Dit resultaat is de financiële ruimte die ingezet kan worden om de hogere inclusiviteit te faciliteren. Tegelijkertijd vervalt dan de noodzaak voor het principe “de verwijzer betaalt mee”.
In de grafieken in paragraaf 3 is de leerlingontwikkeling van dit scenario weergegeven in de gele lijn. Het verschil met de groene lijn geeft aan in hoeverre de doelstelling gerealiseerd wordt.

B. Pessimistisch scenario: deelname regulier bao daalt

In het pessimistische scenario daalt de deelname aan het reguliere bao de komende jaren van de huidige 95,67% naar 94,5%. Dit is een vergelijkbaar tempo als in de periode 2017-2020. Ten opzichte van het scenario met gelijkblijvende deelnamepercentages betekent dit:

• Aantal leerlingen sbo stijgt jaarlijks met 20
• Aantal leerlingen so stijgt jaarlijks met 30

Wanneer we ervan uitgaan dat in het percentage uitzonderingen (dit zijn de verwijzingen die uit solidariteit door het swv worden gedragen) dan zien we dat in een aantal jaren de gevraagde bijdrage vanuit de scholen met de helft toeneemt. Tegelijkertijd verslechteren de resultaten, waardoor aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om te voorkomen dat het vermogen van het swv onder het niveau van de benodigde risicobuffer komt.

C. Optimistisch scenario: deelname regulier bao stijgt

In het optimistische scenario stijgt de deelname aan het reguliere bao de komende jaren van de huidige 95,67% naar 96,6%. Ten opzichte van het pessimistische scenario is dit exact de omgekeerde ontwikkeling. Ten opzichte van het scenario met gelijkblijvende deelnamepercentages betekent dit:

• Aantal leerlingen sbo daalt jaarlijks met 20
• Aantal leerlingen so daalt jaarlijks met 30

Wanneer we ervan uitgaan dat in het percentage uitzonderingen (dit zijn de verwijzingen die uit solidariteit door het swv worden gedragen) dan zien we dat in een aantal jaren de gevraagde bijdrage vanuit de scholen met de helft afneemt. Tegelijkertijd verbeteren de resultaten, waardoor op termijn meer ruimte ontstaat om in te zetten in de ondersteuning in het reguliere bao.

Bijlage 2 – Verrekening meerkosten sbo/so: de verwijzer betaalt mee

In onderstaand overzicht zijn de totale lasten die het gevolg zijn van tlv’s sbo en so van deze meerjarenbegroting afgezet tegen dezelfde lasten in het scenario met meer inclusiviteit. In meerjarenperspectief wordt zo zichtbaar wat de ontwikkeling is van de bijdrage van de scholen wanneer de deelnamepercentages gelijk blijven aan de situatie per 1 oktober 2021.

Toerekening in 2022

De verdeling van de bedragen is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van de verwijzingen die de schoolbesturen de afgelopen drie jaren hebben gedaan. De gewogen gemiddelden per schoolbestuur worden vertaald in een percentage van het totale aantal. De uitzonderingen komen ten laste van het swv. Per schoolbestuur zijn de bedragen voor het kalenderjaar 2022 (= 5/12 van het schooljaarbedrag):

In de tabellen op de volgende pagina wordt toegelicht hoe de gewogen gemiddelden sbo en so tot stand komen. In ieder van de laatste drie jaren worden de uitzonderingen van het aantal verwijzingen afgetrokken. Het laatste jaar weegt het zwaarst, de eerdere jaren steeds lichter.

Bijlage 3 – Korte toelichting wettelijk verplichte afdrachten aan so en sbo

Afdracht so teldatum (1 oktober)

Op basis van de leerlingaantallen op teldatum t-1, moet de ondersteuningsbekostiging voor het so worden afgedragen door het swv. DUO voert deze afdracht uit namens het swv. De basisbekostiging wordt door DUO betaald, dit loopt niet via het swv. De scholen krijgen dus alle bekostiging op basis van de teldatum uitbetaald door DUO.
Het swv is verantwoordelijk voor de verstrekking van de toelaatbaarheidsverklaringen (TLV’s). Het swv dat de eerste TLV voor een leerling verstrekt, blijft gedurende de schoolloopbaan van de leerling verantwoordelijk voor de bekostiging, ongeacht in welk swv de leerling naar school gaat. Een bijzondere categorie zijn de residentiële leerlingen. Bij hen is veelal geen sprake van een TLV, maar daar geldt het principe dat het swv waar de leerling schoolgaand was voor de residentiële plaatsing, de plaatsing bekostigt.

Afdracht ondersteuningsbekostiging so peildatum (1 februari)

Het swv moet, op basis van peildatum t, de ondersteuningsbekostiging van de tussentijdse groei van het so afdragen (voor het volgende schooljaar). De berekening hiervan wordt opgebouwd naar het saldo van het aantal nieuwe toelaatbaarheidsverklaringen minus het aantal vertrokken leerlingen per so-school. Verhuizingen worden hierin niet meegerekend. Per school geldt dat als het aantal leerlingen op de peildatum groter is dan het aantal op de teldatum, de ondersteuningsbekostiging voor de groei moet worden afgedragen. Wanneer het aantal leerlingen op peildatum lager is dan op teldatum, vindt geen verrekening plaats.

Overdracht basisbekostiging so peildatum (1 februari)

Het swv is sinds 1 augustus 2018 verplicht om bij tussentijdse groei naast de ondersteuningsbekostiging ook de basisbekostiging over te dragen. Voor die tijd was het een keuze. Omdat het swv ervoor gekozen heeft de basisbekostiging ook over te dragen is er feitelijk niets veranderd.

Grensverkeer sbo (uitgaand)

Sbo-Leerlingen die woonachtig zijn in het swv en schoolgaand zijn op een sbo-school elders (uitgaand grensverkeer), moeten door het swv worden bekostigd. Andersom geldt dat leerlingen die hier schoolgaand zijn maar elders woonachtig door het swv van herkomst worden bekostigd (inkomend grensverkeer).
Bij de start van passend onderwijs in 2014 is het grensverkeer sbo op nul gesteld. Sindsdien wordt dit als het ware weer opnieuw opgebouwd. Per saldo wonen er ca. 40 sbo-leerlingen meer in het gebied van het swv dan dat er hier schoolgaand zijn. Dat betekent dat uiteindelijk de omvang van het uitgaande grensverkeer groter is dan het inkomende grensverkeer.

Overdrachtsverplichting aan sbo

De scholen ontvangen van DUO bekostiging op basis van een deelname van 2%. Het swv bekostigt het meerdere. De berekende overdrachtsverplichting aan sbo betreft dus de bekostiging per teldatum voor de deelname boven de 2%, vermeerderd met de tussentijdse groei. Hierdoor krijgen alle sbo-scholen de bekostiging waar ze op grond van hun leerlingaantal recht op hebben.

Bijlage 4 – Meerjarenbegroting en meerjarenbalans RJO opmaak

In de jaarrekening moet het swv zich verantwoorden conform de richtlijnen van de RJO. Deze indeling geeft niet de mogelijkheden om de aansluiting met het beleid zichtbaar te maken. Daarom heeft het samenwerkingsverband gekozen voor een programmatisch ingedeelde begroting. Wanneer de meerjarenbegroting wordt vertaald naar de overheidsvoorschriften, dan zien we het volgende beeld:

Dit leidt tot de volgende meerjarenbalans:

Bijlage 5 – Indicatieve begroting na vereenvoudiging bekostiging

Vanaf 1 januari 2023 gaat de nieuwe bekostigingssystematiek in het po in werking. Deze geldt dus ook voor de samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Ten opzichte van de huidige situatie gaan de volgende zaken veranderen”

• De teldatum wordt 1 februari (was 1 oktober).
• De regeling voor tussentijdse groei sbo en so komt te vervallen. In plaats hiervan dient ieder swv een passage in het ondersteuningsplan op te nemen waarin wordt vastgelegd wat de handelwijze is bij meer dan gemiddelde groei.
• De rechtstreekse 2% bekostiging door DUO vervalt en komt ten laste van het swv. Het budget voor lichte ondersteuning wordt evenredig verhoogd.
• De werkwijze met toelaatbaarheidsverklaringen sbo wordt gelijk getrokken met die van het so. Grensverkeer sbo komt dus te vervallen.
• Het leeftijdsonderscheid tussen leerlingen so komt te vervallen.

De effecten laten zich op dit moment nog lastig doorrekenen. Dat heeft de volgende oorzaken:

• Er zijn geen historische telgegevens per 1 februari beschikbaar. Daarom is rekening gehouden met een aanname van +3% ten opzichte van 1 oktober jl.
• De bekostigingstarieven die in de handreiking van OCW zijn gepubliceerd voor de nieuwe situatie hebben een voorlopig karakter.
• De vangnetbepaling voor tussentijdse groei is nog niet opgesteld. Dat betekent dat de lasten die hiermee samenhangen nog niet zijn te berekenen. Het Steunpunt passend onderwijs werkt nog aan een voorbeeldregeling. In de voorlopige berekening is daarom gerekend met een pessimistisch scenario voor de afdrachten sbo en so.

Wat al wel duidelijk is, is dat er een uitgesteld effect is van de beoogde stijging van de deelname aan het reguliere bao. We waren gewend om toe te werken naar de teldatum 1 oktober, nu is de eerstvolgende teldatum al 1 februari 2022. De financiële effecten van een mogelijke stijging van het deelnamepercentage bao in het schooljaar 2021-2022 zijn dus niet al zichtbaar op teldatum 1 oktober 2022 (met financiële gevolgen vanaf 1 augustus 2023), maar pas op teldatum 1 februari 2023 (met financiële gevolgen vanaf 1 januari 2024).
Deze vertraging zal ertoe leiden dat in 2023 eenmalig sprake is van een minder resultaat ten opzichte van de huidige situatie. In het slechtste geval kan dit oplopen tot € 900.000 (eenmalig).